Apuntes para una política de Estado en la Política exterior peruana.
Artículo preparado para su publicación en la Red Democratica. Cualquier referencia a esta información , se agradecera mencionar las fuentes.
Arts. Rels.
(5). Política Exterior .
C. Gayoso
Apuntes para una política de Estado en la Política exterior peruana.
1. La correspondencia entre política exterior e interior.
2. La Constitución de 1979 y la diplomacia peruana.
3. Memoria colectiva y ética discrecional de Torre Tagle.
4. Discresionalidad de RREE desde los 90
5.Institucionalidad democrática : la nueva cultura democrática de los 90 y sus reformas desde “abajo” al Estado.
6.Reinstitucionalización y una nueva política exterior democrática en el Perú en el nuevo milenio .
En el actual proceso del Acuerdo Nacional por la Concertación convocado por el gobierno del Presidente Toledo , representantes del Ejecutivo , los partidos políticos y la sociedad civil acordaron establecer 27 políticas de Estado. Entre ellas la política exterior , denominando su rubro : "Política exterior para la democracia , la paz y la integración".
Esta denominación nos retrotrae a la pregunta sobre la praxis de la política exterior peruana durante la historia republicana . Sus constantes y discontinuidades , sus cambios y funcionalidades, los ejes rectores de su dinamicidad y el carácter de su memoria histórica durante la vida republicana .
Esta praxis histórica plantea preguntas sobre los rasgos de su funcionalidad en relación al Ejecutivo . Su nivel de sensitividad , refleja , dirimente o pasiva resistencia , en su vínculo con la sociedad civil y política durante las distintas épocas de la historia republicana peruana .
Plantea preguntas sobre el tipo de abordaje a privilegiar , esto es ¿ en función a un ejercicio histórico de reduccionismo institucional ? ó ¿ concebir una visión holística que la implique como parte activa de una sociedad política en evolución , en proceso ?
Desde esta última perspectiva factores como el tiempo político, la institucionalidad , la legalidad, el tipo de organizaciones políticas , los actores y el desarrollo de las mentalidades son elementos consustanciales en el abordaje comprensivo de una praxis diplomática que se encuentra por definición centralmente interactuante con el gobierno de turno y a su vez con la evolución de la conciencia política colectiva doméstica e internacional.
Elementos que denotan el entretejido estructural de la política exterior con los sucesos de la política interna , registrando histórica e institucionalmente sus distintos procesos . De allí que resultaría caduco , como algunos pretenden , cualquier posibilidad de anclar el accionar institucional diplomático del Estado-Nación peruano de los 90 en la década de los 40 en nombre de una interesada generalización subjetiva , de una supuesta uniforme memoria histórica del Servicio Diplomático al Estado . Premisa que supondría implícitamente que durante los últimos 50 años la acción externa del Estado peruano se ubicó no solo desvinculada de los procesos la sociedad política peruana sino que además se encontraba en una situación de parálisis. Visión que enfatiza una percepción interesada de ostracismo institucional privilegiado del entorno nacional.
Un tipo de percepción así tendería a ignorar selectivamente los procesos dinámicos de la sociedad política doméstica que reorganiza los espacios democráticos y establece sus ejes rectores en una legislación consecuente como así se expresó en la constitución de 1979 .
2. La Constitución de 1979 y la diplomacia peruana.
En este sentido , la normatividad constitucional de los Arts 82 , 307 y 141 de la constitución del 79 marca un hito histórico-legal frente a las tradicionales prácticas estatocráticos de la república al afirmar la convivencia democrática sobre la base expresa de la representatividad ciudadana que fundamenta explícitamente los arts. 82 y 307 afirmando la preeminencia de la Constitución sobre el Estado, el carácter ciudadano del poder y de modo particular las directivas punibles a los funcionarios del Estado en caso de su desacato.
Esta figura jurídica además de marcar un punto de inflexión político-legal en relación a los gobiernos precedentes , reconoce la no obediencia legal del ciudadano y el funcionario hasta el grado de la insurgencia , planteando con énfasis la profundización de la ética democrática en las relaciones jerárquicas intra-institucionales de los funcionarios del Estado . Hecho que debió ser particularmente cierto para los funcionarios-diplomáticos y en particular a la Alta Dirección sin embargo fue obviado en las política exterior del Perú durante la década del 90 continuando los obsoletos enfoques de Servicio al Estado de los 60.
3. Memoria colectiva y ética discrecional de Torre Tagle.
Sin embargo, tradicionalmente este enfoque no dejaban de contener un alto sentido del plano moral , dimensión que Alberto Ulloa subrayaba por la actividad pública del funcionario y que enfatizaba con la formación. Primer Director de la Academia Diplomática que instaló en 1955 afirmaba : “ el mejor diploma era una interrogación y no un sello.”
En el plano moral siempre existió un alto grado de ética discrecional personal , reconocida socialmente y sustentado generalmente en la comprobada capacidad del funcionario para abordar con éxito una situación y que tamizaban la funcionalidad estadual.
Un antecedente precursor de esta discrecionalidad ética en nuestra historia pertenece a quién estableció el Ministerio de Relaciones Exteriores en 1821 , el Gral José de San Martín quien desacató órdenes en dos oportunidades cuando el gobierno de Buenos Aires y luego al mandato de las Provincias Unidas argentinas le ordenaban regresar en 1819 cuando avanzaba en su campaña libertadora hacia Lima.
Un antecedente de inicios de siglo es la ética discrecional que ejerció Víctor Andrés Belaunde en 1919 cuando siendo representante diplomático en Uruguay renuncia a su cargo en protesta al atentado contra la libertad de Prensa que atropella a "El Comercio" y el diario "La Prensa". Víctor Andrés no truncaría su carrera , con los años sería Canciller y luego Presidente de la Asamblea de las NNUU.
Otro caso es el distinguido Ex Canciller Raúl Porras Barrenechea quién no acató las instrucciones del Presidente Manuel Prado Ugarteche en 1960 , no firmando en Costa Rica la resolución de condena contra Cuba , renunciando a su cargo en coherencia a sus convicciones y los antecedentes anti-intervencionista del Perú como la concretada diplomáticamente en 1861 con el envío de la Misión Corpancho a México por la invasión francesa aliada con Inglaterra.
Fue el caso del Secretario General Julio Egoaguirre en 1984 durante la gestión de Fernando Belaúnde y su Canciller Fernando Schwalb , quien como bien lo recuerda el Embajador de la Puente en sus “Memorias” :
“ renunció y paso a disponibilidad ante la arbitraria decisión de Schwalb de suprimir el Primer año de la Academia correspondiente a 1984 . Nunca antes un Secretario General había renunciado por cuestiones de principio. Logró lo casi imposible : la solidaridad de cuarenta embajadores que, por primera vez se irguieron frente al poder de turno .”
Situación en la que el Ex Embajador Rene Hooper tambien opuso tenaz resistencia apoyando la colocación de los cargos masivamente a a disposición del Presidente Belaúnde por parte de los embajadores en el exterior.
Es la concepción fundamental y la acción oportuna de esta ética discrecional que ha jugado un rol fundante y expectaticio de primer nivel en la lenta y generalmente defensiva vertebración de la política exterior peruana.
Etica discrecional que se sustenta firmemente desde el desarrollo y compromiso de una sólida capacidad magisterial en la versación del Perú y sus destinos y que por ende logra paulatinamente su reconocimiento y márgenes de acción propios diferenciados .
El Ex Canciller García Bedoya no es ajeno a esta circunstancias y su designación como Canciller en 1979 fue parte consecuente de esa labor pedagógica con la cual acompaño a los distintos Ex Cancilleres De La Flor y Mercado Jarrín durante años, logrando un margen de autonomía “a posteriori” construido sobre la base sólida de una visión innovadora para la política exterior del Perú y no solo por la coyuntural presencia de un tipo de escenario favorable. El margen de discrecionalidad otorgado fue un acto de reconocimiento a la capacidad y el compromiso del actor.
García Bedoya , díscipulo de Porras en su ética principista de la política exterior y con sentido de continuidad en la práctica histórica del Perú en el ámbito internacional descubrió a su vez que esta vocación es profundamente innovadora y dinámica que marca rutas diferenciadas y articula nuevos escenarios, creando nuevas condiciones de acción externa.
En 1977 , en su discurso de homenaje a Raúl Porras en la Academia Diplomática afirma :
"En un país adocenado por el temor al cambio...a quienes tiran del saco para que no se avance , a quienes entienden el Perú con un inmovilismo cercano a la paz del sepulcro es bueno recordarles que no actua el que no arriesga..."
y en 1979 al inaugurar el año lectivo de la Academia Diplomática afirma :
“..cuando en un momento determinado se considera ó por hábito ó por falta de estímulo ó por temor , muchas veces que lo que corresponde es continuar desenvolviendo una política exterior sobre esos mandatos que la historia ha señalado . Entonces con ser leal al pasado se corre el riesgo de frustrar las posibilidades del desarrollo futuro de una diplomacia moderna.”
La ética discrecional ha sustentado en mayor ó menor grado la praxis diplomática de los actores más emblemáticos de la Relaciones Exteriores sobre la base de una asertividad principista entrelazada a una visión imaginativa sustentada solidamente y reconocida durante años. Y que reconocía la política exterior peruana con un signo de interrogación , lejos de "obediencias" debidamente racionalizadas , una carrera por construir .
Ante lo cual cabe preguntarse desde una predominante eticidad pragmatista sobre su posible carácter pírrico . La respuesta no esta definitivamente en los escenarios de coyuntura como en los resultados de los procesos de larga duración y los antecedentes históricos.
4. Discresionalidad de RREE desde los 90.
El tradicional sustrato ético discrecional de Torre Tagle encontraba en su propia memoria colectiva un recurso , una clave conductual poderosa , más allá de una legislación , notables registros históricos dignos que cerraban las puertas a racionalizadas concepciones de ética situacional y posturas "light" de "controladores de daños" para la conducción de la política exterior peruana de los 90 , elementos que sin embargo fueron igualmente obviados .
Podemos decir que esta fecunda ética discrecional del funcionario-diplomático con la Constitución del 79 adquiere tardíamente un formato legal en el 2001 con un mandato democrático específico que se “operativiza” en la Claúsula Democrática de la ley que restablece la Institucionalidad Democrática del Servicio Diplomático. Implicando enfáticamente que hipotéticos dilemas de obediencia sobre la elección axiológica personal del funcionario-diplomático frente a los gobiernos de fuerza, ahora no son legales.
Estos elementos deberán considerarse a la luz de las reformas constitucionales que se anuncian más aún cuando la constitución Fujimorista del 93 redujo el artículo 83 y desapareció los artículos 307 y 141 de la defenestrada Constitución del 79.
Sin embargo la nueva legislación internacional como la “Carta Democrática Interamericana” es cada vez más específica sobre la institucionalidad democrática y sus instrumentos afirman con mayor claridad su defensa .
El marco fundamental del funcionario-diplomático después de los 80 cambia sustancialmente . Mas aún cuando el eje doctrinario del ejercicio diplomático no es más el exclusivo Servicio al Estado como la representatividad democrática que se sustenta en la Constitución del 79 y la del 93, a pesar de su reducción en el art. 43 a “el poder emana del pueblo” . Esto no disminuye que el funciario no sirve al Estado a secas como al Estado de Derecho regido por la Constitución.
5. Institucionalidad democrática : la nueva cultura democrática de los 90 y sus reformas desde “abajo” al Estado.
El principio constitucional establecido en el art. 83 de 1979 se desarrolló en un "in crescendo" cuestionamiento socio-político generacional de los tradicionales mecanismos de intermediación política de la democracia formal atravesados por el autoritarismo , la discriminación social , el clientelaje , el sectarismo , la violencia política , la desestructuración y la transformación de los paradigmas políticos hegemómicos nacionales e internacionales . Estos hechos alimentaron una aparente "apoliticidad" en el espectro ciudadano peruano que se agudizó a finales de los 80 . De esta crisis surge lentamente en los 90 organizaciones cívicas sin fines necesariamente electorales pero que fundamentan la conciencia colectiva de una nueva cultura democrática y una convivencia política desde la centralidad conceptual y práctica de la defensa de los derechos humanos , la transparencia electoral y el activismo ciudadano. Elementos que desplazan las clásicas concepciones de seguridad de estado y esquemas organizacionales con jerarquías autoritarias que han estructurado y dinamizado tradicionalmente la sociedad politica peruana.
Practicas tradicionales que estructuraron la gobernabilidad del Fujimorismo en la justificacion de la búsqueda primaria de la seguridad colectiva frente al terrorismo. Y los clivajes que permtieron dinamizar un orden político sobre la alevosa base de un sistema de redes de corrupción al más alto nivel gubernamental y orientado a la justificación del ejercicio dictatorial del poder.
Como bien afirma Bernales (2001) del gobierno de Fujimori :
“ No ha suprimido las libertades políticas , pero ha pulverizado las instituciones ; no ha concentrado formalmente todo el poder , pero utilizando los mecanismo legales del Estado de Derecho , ha logrado controlar el Poder Judicial , el Ministerio Público, el Tribunal Constitucional, el Jurado Nacional de Elecciones, El Consejo Nacional de la Magistratura y ha conseguido que el Parlamento controlado por una mayoría adicta , no controle ni fiscalise nada ...así como una prensa acosada a la que le ha dejado muy pocos espacios libres”
En este tiempo se vertebran y maduran “silenciosamente” nuevas concepciones de ciudadanía , sociedad civil y medios de comunicación . Factoes que conjuntamente con sus propias correas de transmisión serán los nuevos actores que legitimaran la representatividad democrática . Corriente cívica que vigorosamente indignada no solo define el escenario electoral ( no las agrupaciones políticas formales) también establece nuevas reglas de juego que busca reciclar la anquilosada democracia formal heredada, cuestionando acremente bajo sus paradigmas en primer lugar el clásico ejercicio institucional del Congreso , del Poder judicial , las FFAA, la policía , los medios de comunicación y además ahora la Cancillería .
Esta cultura democrática ciudadana de "accountability" y transparencia que apuntala a una "democracia directa" emerge como movimientos ciudadanos luego de varios años de silencio con recursos conceptuales de eticidad y organización colectiva propios . Inhibidos y desorientados durante una década por la desestructuración de los paradigmas de la guerra fría , la violencia política del país y la cooptación del Estado. Institucionalizan ahora sus referentes , apuntando a liquidar los viejos patrones de la cultura de la corrupción, del secreto , la seguridad de estado instalados en las diversas dependencias del Estado. La Cancillería no escapa a esta demanda reestructurativa de institucionalidad democrática impulsada por la opinión pública, los movimientos cívicos , la propia dinámica institucional , los procesos socio-políticos domésticos y globalizadores .
6. Reinstitucionalización y una nueva política exterior democrática en el Perú en el nuevo milenio .
Esta necesaria reinstitucionalización en RREE se sustenta en la demandante y real correspondencia interna de la elemental afirmación institucional democrática y su diplomacia . Como bien afirma el embajador Bakula (2002) :
“Ya no es posible seguir pensando y actuando dentro de la dicotomía tradicional , que hizo de la política exterior un área reservada a la voluntad del monarca , cuyo manejo se conducía en la penumbra bajo el pretexto de la “raison du etat”. De esta situación a la actual hay un siglo de distancia ; y sin embargo , el criterio se ha mantenido por una suerte de inercia estructural...”
Es necesaria una diplomacia revitalizada que reinvente una estructuración fundante que no puede detenerse en las consideraciones básicas de su Constitucionalidad e imbrincación con el escenario interno y la proyección de sus demandas y necesidades en el campo internacional ó incluso la articulación de una base consensual interna que retroalimente su accionar diplomático constantemente sobre la base de políticas de Estado.
Es necesario potenciar y viabilizar la gestión externa del Perú desde espacios convergentes y concertadores con todos los sectores de la sociedad civil nacional e internacional sea a nivel bilateral ó multilateral.
Esta reinstitucionalización que configura el esbozo de una fundante política exterior democrática , se ve impulsada por la globalización de los mercados , la tecnología y el desarrollo de los movimientos civicos a-partidistas. Todo lo cual repercute en el ámbito interno y en el intenso tratamiento de temas sociales domésticos en la agenda internacional.
De allí , la otra fuente que fundamenta la urgencia de una verdadera política exterior democrática que converga con la sociedad civil organizada en la gestión peruana internacional , más aún si consideramos la vulnerabilidad de nuestra economía.
Todo lo cual implica la organización de una estructura y cuadros con elementales enfoques de práctica democrática que respondan óptimamente a estos nuevos horizontes de globalización diferenciada y superen el agotamiento de las prácticas diplomáticas de la última década en el propio ámbito institucional , su proyección bilateral y particularmente en su ejercicio consular . Imponiéndose el reciclaje estructural antes que un reacomodo funcional .
Como bien afirmó el embajador Allan Wagner en 1986 en la Academia Diplomática :
“ La política exterior esta estrechamente ligada a la política interna…Tal relación debe corresponder también al plano institucional de la Cancillería e individual de los miembros del Servicio Diplomático.”
Una correspondencia elemental de ética democrática y no de razón de estado .
En este contexto, el proceso de reinstitucionalización es claro que nose remite solo a diferencias personales internas intra-institucionales como a la renovación de caducos enfoques de acción externa del Estado-Nación peruano , la afirmación constitucional del principio democrático en la articulación de RREE al interior del Estado y en relación a la sociedad civil, el abordaje de las denuncias por corrupción y la reconceptualización de la práxis diplomática en un sistema democrático que se globaliza y adquiere nuevas formas.
Es parte del proceso de esta regeneración política la afirmación sistemática y coherente de una nueva praxis diplomática fundante que supere la mirada inmovilista, estatocrática y ostracista que se complace en la inercia de la acción defensiva del pasado . Una praxis diplomática renovada que rescate sus mitos fundantes en sus discontinuidades, que renueve la ética discrecional de las convicciones por encima de la situacional y acomodaticias posturas de "controladoras de daño" así como la vocación principista y audaz de la política exterior peruana. Elementos que fueron los pivotes de los mayores lauros internacionales del Perú.
El abandono de estas claves por RREE ó la subvaloración ideológicadel Ejecutivo con RREE solo ha significado la complacencia con la inercia de la acción defensiva pasadista, el retraimiento a la obsolescencia sumisa que desactiva el potencial de cambio de acciones asertivas lucidamente transformadoras que requieren el país y el entorno internacional . Nos conducen a extraviadas situaciones como las deleznadas iniciales Convenciones de Lima durante el gobierno del Ex-Pdte Fujimori que ni las FFAA aceptaron , las denuncias por corrupción y el escarnio internacional .
La política exterior democrática cristaliza un nuevo tiempo políticoy refunda los códigos en su diálogo con la sociedad civil nacional e internacional. Liquida los ejes de la diplomacia estatocrática que sirve a un Estado sea ó no conforme a derecho .
(Fin de II PARTE : Continuara)
Lima, abril 2002
Cesar Gayoso
Analista Político
Editor Red Democratica
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ESPECIAL PARA LA RED DEMOCRATICA
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